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2015年，被稱為“史上最嚴”的新環保法開始實施，國家《水污染防治行動計劃》出臺。2015年12月31日，廣東省人民政府印發《廣東省水污染防治行動計劃實施方案》(簡稱“水十條”)，提出科學劃定畜禽養殖禁養區，制定禁養區、限養區內畜禽養殖業清理整治方案。2017年底前，依法關閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場(小區)和養殖專業戶，珠三角區域提前一年完成。現有規模化畜禽養殖場(小區)要配套建設糞便污水貯存、處理與利用設施，散養密集區要實行畜禽糞便污水分戶收集、集中處理利用。
“十三五”時期厲行最嚴環保制度，“推進污染防治取得更大成效”是今年政府工作報告中提出的三大攻堅戰之一。對于畜禽養殖業，“禁養”已然成為部分農戶與企業，甚至政府部門面臨的問題之一。
化州市冷鋪尾村禁養區范圍內一養豬場，豬尿糞未經處理直接排放，后豬欄被執法部門拆除。
陽春市合水水庫附近，一家農戶在土坡上露天圈養了十來頭豬仔，主人稱該地塊消納排泄物不成問題。
當封住井口的石板被村民們齊力挪開時，俯視井內，入目是漂浮著一層臟污的水面。“被污染成這樣子，有誰敢吃這種井水呢？”村民劉姐忿忿說道。2017年底，化州市石灣街道榕木水村委會旺祿村村民在網上報料稱，冷鋪尾村一生豬養殖戶排放的豬尿糞污染了旺祿村的井水。
冷鋪尾村位于旺祿村上游，養殖戶李姨家曾有兩處豬舍，存欄生豬超過100頭，豬尿糞未經處理直接排入溝渠，滲入了下游旺祿村的荷塘和井水。據村民反映，該養豬場屬于禁養區范圍內，去年12月，當地政府工作人員曾到現場執法，采取斷水斷電的措施，勒令養殖戶清欄，但其并未在限期內停養。
當時同樣面臨執法的還有旺祿村荷塘附近的一個養豬戶，戶主蘇斌(化名)認為自己是“受了鄰村的牽連”。他總共養了42頭豬，包括3頭母豬。“養的數量不多，也沒有直接排放豬尿糞，為什么要禁養呢？”
禁養區內是否一頭豬都不允許存在？這不僅是蘇斌一家養殖戶的疑惑。記者分赴化州、陽春、鶴山、海豐等縣(市)實地采訪，并查閱各縣級政府關于畜禽養殖禁養區的劃定方案后發現，各地對于禁養區的概念界定和范圍劃定均存在一定差異。
“禁養區”不是“無畜禽區”
2017年4月，環保部(現生態環境部，下同)水環境管理司農村處調研員孔源在福建省第十屆豬病學術研討會上作報告時詳細解釋了“禁養區”等術語概念，他強調，“禁養區”不是“無畜禽區”，不是一掃而光。
2013年11月，國務院發布《畜禽規模養殖污染防治條例》，針對畜禽養殖污染，劃定了禁止建設畜禽養殖場、養殖小區的區域。2016年10月，為指導各地科學劃定畜禽養殖禁養區，環保部、農業部(現農業農村部)制定了《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》(以下簡稱《指南》)，其中將“畜禽養殖場、養殖小區”定義為“達到省級人民政府確定的養殖規模標準的畜禽集中飼養場所(以下簡稱養殖場)”，將“禁養區”定義為“縣級以上地方人民政府依法劃定的禁止建設養殖場或禁止建設有污染物排放的養殖場的區域”。因此，禁養區并非禁止一切畜禽養殖活動，而是針對達到省級人民政府設定養殖規模以上的養殖場。
《全國畜禽養殖污染防治“十二五”規劃》中指出，規模化畜禽養殖單元包括規模化畜禽養殖場(小區)和畜禽養殖專業戶，以生豬為例，規模化養殖場(小區)養殖規模為出欄量≥500頭，專業戶養殖規模為50頭≤出欄量＜500頭。由此可知，禁養區內養豬規模為年出欄量50頭以下的散養戶，并不在清理范圍內。
2016年11月，廣東省農業廳、環保廳頒發了《廣東省畜禽養殖水污染防治方案》，明確了禁養區內清理對象為畜禽養殖場(小區)和養殖專業戶。
《化州市畜禽養殖區劃定方案》(化府〔2017〕42號)對“禁養區”等術語及“畜禽養殖場”的規模標準均做出了具體界定。那么，如何通過存欄量來核定出欄量？化州市環保局副局長李海浩介紹，一般可根據母豬數量判斷，一頭母豬一年生產約2.2批，每批10-12頭；也可結合豬欄面積，按照每頭豬所需面積約1.5平方米來推算，600平方米的豬舍便可容納約400頭豬，一年出欄兩批，則年出欄量約800頭；此外，還可結合衛生檢疫的數據來核定。
據此，旺祿村蘇斌的養豬點被認為已達專業戶規模，“按照40來頭的存欄量，包括3頭母豬，年出欄量肯定超過50頭了。”化州市石灣街道辦黨委委員凌土先告訴記者，加上排放處理不合格，蘇斌的養豬點屬于禁養區內的清理對象。
今年1月8日，石灣街道辦再次組織了公安、環保、畜牧、供電等多個部門赴冷鋪尾村和旺祿村執法，轉移豬只并拆除豬欄。
部分縣域規定“一頭都不準養”
在陽春市合水水庫周邊，好幾處豬舍已清欄空置，但在一魚塘邊上，養殖戶阿喬(化名)露天圈養著十來頭豬仔(還有部分豬舍圈養)。“我有10畝地和10畝魚塘，養1頭公豬、4頭母豬和20多頭豬仔，消納排泄物不成問題。這里空氣不臭，水源也不受污染。”他坦言，由于地處禁養區，已數次被責令停養。“但是不養豬，叫我怎么養家呢？我沒辦法停養，他們也拿我沒轍。”
根據《陽春市畜禽養殖污染綜合整治工作方案》(春府辦〔2013〕88號)，“對禁養區內現有的畜禽養殖場一律實行關、停、轉、遷”，但文件未對“畜禽養殖場”的規模作出具體說明。陽春市畜牧漁業局有關負責人表示，陽春自2015年起開展該項整治工作，至今采取“一頭都不準養”的嚴格標準，“之前凌霄巖風景區附近就有幾家養了十多頭豬的散戶，我們都責令他們搬遷，給了一定補償”。
在2016年《指南》出臺之前，廣東部分縣域在制定相關文件時將“禁養區”定義為“禁止一切畜禽養殖”或“禁止任何單位和個人養殖畜禽”的區域，如《佛山市高明區人民政府關于調整高明區畜禽養殖禁養區和限養區范圍的通告》(明府字〔2015〕30號)、《東莞市畜禽養殖區域劃分實施方案(2016年修訂)》(東環〔2016〕141號)、《鶴山市畜禽養殖管理辦法》(鶴府辦〔2016〕25號)、《海豐縣畜禽養殖功能區劃分方案》(2016年7月7日印發)等，均出現了此類表述。
《指南》出臺后，尚未完成禁養區整治工作的部分縣市修訂了原來的劃定方案，如《海豐縣畜禽養殖功能區劃分方案(修訂版)》(海府辦函〔2018〕7號)修改了對“禁養區”的界定，明確了“規模養殖場”和“養殖專業戶”的劃定標準。
環保排污的養殖場有空間
“禁養區”不等于“無畜禽區”，那么，是否等于“無畜禽養殖場(專業戶)區”？事實上，根據《指南》中的定義，禁養區指“縣級以上地方人民政府依法劃定的禁止建設養殖場或禁止建設有污染物排放的養殖場的區域”。
《指南》中明確，“飲用水水源一級保護區內禁止建設養殖場”，“飲用水水源二級保護區禁止建設有污染物排放的養殖場(注：畜禽糞便、養殖廢水、沼渣、沼液等經過無害化處理用作肥料還田，符合法律法規要求以及國家和地方相關標準不造成環境污染的，不屬于排放污染物)”；“風景名勝區的核心景區禁止建設養殖場；其他區域禁止建設有污染物排放的養殖場”。
但2016年11月以來，部分市縣制定或修訂的禁養區劃定方案，忽視了“禁止建設有污染物排放的養殖場”一項，如《陽江市畜禽養殖禁養區、禁建區劃定方案》(陽府規〔2017〕13號)、《中山市畜禽養殖禁養區劃定方案》(2017年7月14日發布)、《徐聞縣畜禽養殖禁養區限養區適養區劃定方案》(2017年10月25日印發)等。
有些縣(區)則采取禁養區再細分的方式。汕頭市《龍湖區畜禽養殖禁養區和限養區劃定方案》(2017年6月30日印發)將禁養區劃分為兩類，“禁養區1”禁止建設養殖場，“禁養區2”禁止建設有污染物排放的養殖場。韶關市湞江區、南雄市將禁養區分為三類，如《南雄市畜禽養殖禁養區、限養區和適養區劃定方案》(雄府〔2017〕44號)規定，“一級禁養區”禁止任何單位和個人進行農牧活動，“二級禁養區”禁止任何單位和個人建設養殖場，“三級禁養區”禁止建設有污染物排放的養殖場。化州市、汕頭市澄海區的劃定方案則直接在“飲用水源保護區”和“風景名勝區”兩個類目下作區分說明。
| 案例 |
從“限養”變“禁養”，環保設施白建了
“之前聽說是限養，我們把排污設施都搞好了，現在卻說這里是禁養區，不讓養豬了。”望著自家豬舍旁邊的沼氣池，鶴山市雅瑤鎮南靖村村民唐姨(化名)感到十分無奈。
鶴山的禁養區禁止一切畜禽養殖。一份蓋有當地鎮政府公章的禁養區養殖場名單(2017年9月18日)，有唐姨丈夫的名字。旁邊另一份通告說明：“屬禁養區的養殖場(戶)需在2017年12月10日前完成禁養區畜禽養殖整治，逾期未清(空)欄的，將按規定強制清(空)欄直至拆除養殖場(戶)設施。”
從“限養”變“禁養”的政策調整，讓唐姨一下子傻了眼——所有的環保投入都要落空了。她告訴記者，2016年鎮政府開始宣傳畜禽養殖污染整治行動，當時并未把他們村劃入禁養區范圍；2017年3月，鎮政府動員養殖戶建設廢棄物環保處理設施。
“我們是村里頭一戶響應政府去搞環保設施的。”唐姨稱其積極配合，手頭缺乏資金，就先賒賬拿了材料，“建三個池子，總共投入了大概10萬元”。阿滿(化名)的養豬場也在禁養區名單之列。他說：“去年7、8月份建了排污處理設施，改造了豬舍，共投入36萬元。”
“2016年7月劃定畜禽養殖區域時，南靖村大部分是限養，只有小部分禁養。”針對南靖村的情況，雅瑤鎮農辦主任鄧寶勝如是回應。“當時定位沒那么細，后來有了衛星圖就清晰了。”他解釋，南靖村位于雅瑤河上游，地理位置較為偏遠，給禁養區的劃定和養殖戶的具體定位工作造成一定難度。
“去年市里提出對畜禽養殖區域作調整時，我們也向上級申請調整禁養區范圍，但沒通過。”鄧寶勝說，鶴山市根據《指南》要求及當地實際情況，于去年10月17日發布了畜禽養殖“三區”(禁養區、限養區、適養區)調整公告，其中未涉及雅瑤鎮轄區。《指南》出臺后，鶴山市仍沿用原有的畜禽養殖管理辦法(鶴府辦〔2016〕25號)，并未修改“禁養區”的定義。
按照鶴山市的要求，2016年必須100%完成禁養區的整治目標，各鎮(街)于2017年1月15日前提交禁養區清理工作驗收報告，2017年7月15日前提交非禁養區整治工作驗收報告。雅瑤鎮禁養區整治工作分3個階段進行，從2016年7月開始，每個階段分別整治不同的村委片區，而南靖片的整治工作2017年9月才正式開始。雅瑤鎮于2017年2月向非禁養區畜禽養殖場(戶)發出通知，告知其整治時間及要求。對于唐姨和阿滿來講，從獲悉非禁養區整治任務到發現自家被列入禁養區名單，有約6個月的時間差。
對于投入建設環保設施不久后被劃入禁養區的養殖戶，應該如何處理？鄧寶勝也有些為難。“這只是個案。目前沒有文件依據，只能讓他們先清欄，再看以后有沒有相關政策扶持。”
針對該問題，記者翻閱多地文件發現，多數文件并未涉及這類情況。但《佛山市三水區畜禽養殖分區劃定方案》(三府〔2017〕38號)在關于禁養區的規定中說明：“對已經建成環保設施并通過環保部門驗收的現有養殖場(小區)，予以保留最長不超過五年(如合同期少于五年則以合同期滿為準)，到期后須自行清拆離場。”
截至昨日，唐姨仍有約80頭豬仔存欄。
